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公有公共設施致害案件中的侵權責任認定

來源:君度 時間:2009/8/8 點擊:5060

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公有公共設施致害案件中的侵權責任認定

君度律師事務所 陳昱

 

[內容提要]:本文闡述了我國公有公共設施致害賠償的立法沿革,并與其他國家和地區的相關立法例作比較,著重分析該類特殊侵權案件的責任構成和法律適用,并對進一步完善受害者的權益?;ぬ岢雋私ㄒ?。

[關鍵詞]:公有公共設施致害  侵權責任  過錯推定  共同侵權

 

隨著我國政府公共服務職能的增強、百姓維權意識的提高,近幾年來司法實踐中出現了不少公有公共設施致害的索賠案件,如重慶綦江彩虹橋坍塌事件、“全國高速公路第一案”南京機場高速公路管理瑕疵案等等。由于理論界、實務界對于公有公共設施致害案件的定性、準據法乃至訴訟程序均存在爭議,導致對此類案件的處理存在分歧。本文擬結合新制定的《中華人民共和國侵權責任法》(以下簡稱“《侵權責任法》”)和修改后的《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱“《國家賠償法》”),對該問題做出理論探討。

一、公有公共設施致害的概念

(一)公有公共設施的定義

對于“公有公共設施”,學界一般有三種認識:第一種觀點認為,公有公共設施是指國家因行政目的,提供公眾或公務使用,而屬其所有或管有之一切有體物或物之設備。第二種觀點認為,公有公共設施僅指供公眾使用的公物,至于行政機構使用之公物,則不屬供公有公共設施。第三種觀點認為,公有公共設施是指由行政機關或者其特許的公務法人設置或管理,供公眾使用的設施。⑴無論哪種學說,均認可“公有公共設施”的基本定義應涵蓋:國家為公務目的設置或管理,并供公共使用的有體物或物之設備,筆者亦以此共識作為本文有關“公有公共設施”的內涵。

(二)公有公共設施的特征

1、該設施是行政主體設置或管理的,即“公有”

這里的“公有”應作廣義理解,只要由國家(通過行政機關或其特許的組織)設置或雖非其設置但在事實上處于其管理狀態,由于設施致害原因均為行政機關(或其特許的組織)的不作為,具有相同的法理因素,所以均應當納入公有公共設施的范圍。如國家租借的、管理的供公共使用的所有權仍然是屬于個人的場所、設施等。而有些財產雖然屬于國家所有,但是并非出于行政主體設置或者在其管理之下,就不屬于公有公共設施,比如國有企業的設備等。

2、該設施是直接提供公眾使用的,即“公用”

該設施雖符合上述“公有”含義,即由國家(通過行政機關或其特許的組織)設置或管理,但并非用于公眾服務職能,也不是公有公共設施,比如行政機關自身使用的設備、建筑物等。

3、該設施是指有體物

學界一般都認同公有公共設施是指有體物而不包括無體物,但對該有體物到底僅是人工物或者還包括自然物體存有爭議。有學者認為該有體物應該包括自然物,因為我國《物權法》將不少自然資源歸入到國家所有的范疇,同時國外立法例也有類似規定。鑒于本文是從侵權責任角度考慮,我國《侵權責任法》中有關物件損害主要限于人工物的范圍,僅列明“樹木”一種自然物。因此筆者認為不適宜將全部自然物納入“公有公共設施”的概念中進行討論,本文的“設施”僅指人工物及其附屬部分和法定的自然物。

(三)公有公共設施與相似概念的區別

1、與“公物”的區別

公物也稱公產,是指國家或自治團體直接或者間接為達行政目的所需要的一切財產,即可以概括為公務之目的的公用公物、供公眾直接或者間接使用的共用公物和處于國家占有之下的不直接為行政之目的的財政公物。⑵公物不僅包括有體物,也包括無體物。

2、與“公共營造物”的區別

公共營造物也稱公營造物,是指由公共行政的主體為服務于特定的公共目的而規定的人力、物力手段的綜合體。⑶臺灣學者認為,“公共營造物是行政主體為達成公共行政上之特定目的,將人與物作功能上之結合,以制定法規作為組織之依據所設置之組織體,與公眾或特定人間發生法律上之利用關系”。⑷它重在人與物的結合,是持續性的設施。而公有公共設施僅指物的設備,可以是一時性的設施。如鋪路架橋所用的便道,可能是公有公共設施,但不屬于公共營造物。⑸

(四)對公有公共設施致害的界定

“公有公共設施致害”是指由于公有公共設施在設置或者管理維護方面存在瑕疵,缺乏通常狀況下應有的安全性,致使利用者的自由、人身和財產受到損害的現象。

瑕疵亦被稱為故障、欠缺,是指事物欠缺通常所應有的安全性,具有對他人帶來危害的危險性的狀態。公有公共設施設置上的瑕疵是指該設施在設計、施工、建造、安置、裝設、擴充上存在瑕疵,是自始即有的欠缺,故又稱“初發之瑕疵”。如公共設施設計不完備、所用材料有質量問題、施工不良等。管理上的瑕疵是后天造成的欠缺,是指在保存、維護、利用、改良這類活動中管理不良,又名“后發之瑕疵”。如對設施保管不周、維修不及時等。無論是僅具一種瑕疵,還是兩者同時具備,都能使這一構成要件成就。區別設置瑕疵與管理瑕疵的意義在于便于確定責任主體及行使相應的求償權。當然,在受害人無法區分為何種瑕疵時,應允許其擇一求償。⑹

可見,公有公共設施致害是基于違反安全保障義務導致的損害,是特殊侵權責任形態,而區別于一般侵權責任中的行為致害。

二、公有公共設施致害賠償責任的海外立法

(一)大陸法系

1、日本《國家賠償法》第2條規定“基于公共營造物設置管理瑕疵之損害賠償責任,(1)因道路、河川或其他公共營造物之設置或管理有瑕疵,致使他人受損害時,國家或公共團體,對此應負賠償責任。(2)前項情形,如就損害之原因,別有應負責之人時,國家或公共團體,對之有求償權?!?SPAN lang=EN-US>

2、韓國《國家賠償法》第5條,要求國家對道路、河川及其他公共營造物設置或管理瑕疵致害,承擔無過失責任。

3、我國臺灣地區“國家賠償法”第3條第1款規定“公有公共設施因設置或管理有欠缺,致人民生命、身體或財產受損害者,國家應負損害賠償責任?!?SPAN lang=EN-US>

4、法國對公有公共設施沒有明確的概念,公產、公共工程、公共建筑物等概念交叉融合。對于公共設施致害的侵權責任也是在民法的物的監督者責任之外發展了獨立的屬于公法責任的公共設施致害的賠償責任,如使用危險物的責任。⑺行政法院通過判例確認,公法所有權是和私法所有權不同的另一種形式的所有權,是公行政法上的公所有權,具有公共使用因素,公有公共設施致害適用無過錯責任,此種責任屬于國家賠償責任。具體而言,法國司法判例確立的公有公共設施致害案型主要包括:因實施公共工程而產生的損害;因公共建筑物的存在所產生的損害;因公共建筑物缺乏正常維修造成的損害;因公共建筑物的允許而造成的損害等。⑻

5、德國對公有公共設施致害的規定較為特殊,1981年曾出臺《國家賠償法》,其中第1條規定“國家對其因技術性設施的故障所產生的侵權行為,應該負賠償責任;因違反對街道、土地、領水、違章建筑物的交通安全義務所造成的損害,國家應負賠償責任?!鋇?SPAN lang=EN-US>17條規定“通過交通部門,包括德國聯邦鐵路和德國聯邦郵局的郵寄業務在內的客貨運輸,由公權力機關承擔私法責任?!薄拔步煌ǚ竦墓?、街道、場所、水路、水面等方面的交通安全義務視為公法義務,違反這種義務的公權力機關承擔國家賠償責任?!鋇?,該法于19821019日被德國聯邦憲法法院宣布與基本法相抵觸而無效。

目前,德國在公有公共設施致害案件中實際上適用民法的相關規定,主要是《德國民法典》第836條的建筑物致害責任和第823條中違反“交往安全義務”(Verkehrspflichten)的責任。因此,德國法上公有公共設施致害的責任基本上屬于過錯推定責任。此外,德國還制定了一些特別法,針對特殊類型的公有公共設施規定了特別的責任。例如,《德國航空法》規定了國家作為飛機所有人的無過錯責任、《德國環境責任法》規定了國家所有的設施環境影響的無過錯責任等。⑼

(二)英美法系

1、英國的《王權訴訟法》對公有公共設施的國家賠償責任未作明確規定,但承認中央政府對財產的所有、占有和控制的危險責任。⑽從判例看,英國承認對于公有公共設施的國家賠償責任,最早可追溯到1866年默西碼頭和海港管理局訴吉布斯一案(該案原告認為海港職員疏忽未清理碼頭入口處的泥灘,使原告商船受損,要求賠償。上議院認為,應當要求公共機構在行使權力時遵守合理注意的義務,從而確立了公有公共設施致害過失責任原則)。⑾1961年的《高速公路法》也規定了因公路瑕疵致害的過錯責任。而另外一些立法,如1965年的《核裝置法》、1972年的《毒廢氣貯存法》、1981年的《自來水法》則規定了政府對相關設施的無過錯責任。

2、美國在司法判例中確立了公有公共設施致害的政府賠償責任,此項責任為過錯責任,并且適用普通法上過錯責任的一般原則。如:聯邦海岸防衛隊因過失沒有妥善盡到管理燈塔的義務,致使貨輪航行擱淺受損;聯邦政府因過失使某處機場設施不良,經常發生空難事件,致使居住于該地區附近的某一居民心臟病加重;未在灌溉運河上的橋梁上設置護欄,致使被害人掉入水中溺死;聯邦政府為挖掘河道致河岸上碼頭下陷,碼頭上的貨物因此受損;興建公路有瑕疵,致公民權利受損;郵局進口樓梯未設欄桿,結冰致車輛滑行傾覆,造成傷亡者;管理人疏忽未在航行水閘上燃燈,致航行者溺斃,等等。

因而,大陸法系大部分的立法都是將公共設施的致害責任歸屬到國家賠償責任中,主要適用無過錯責任,僅有少數如德國等歸入民事賠償責任,主要適用過錯責任。英美法系立法或判例大多適用過錯責任,兼有無過錯責任。

三、我國有關公有公共設施致害的學術觀點及立法實踐

(一)原有立法及司法實踐

我國1994年制定、1995年實施的《國家賠償法》沒有把公共設施致害作為國家賠償責任納入其中。19931022日在第八屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議上,時任全國人大常委會法制工作委員會副主任的胡康生作了〈關于《中華人民共和國國家賠償法(草案)》的說明》〉,指出國家賠償范圍僅包括行政賠償和刑事賠償,而對于公有公共設施致害賠償問題,明確為“關于郵電、醫院等國有企業、事業單位,橋梁、道路等國有公共設施,因設置、管理欠缺發生的賠償問題,不屬違法行使職權的問題,不納入國家賠償的范圍。受害人可以依照民法通則等有關規定,向負責管理的企業、事業單位請求賠償”。

可見,我國的立法者認為行政機關不違法行使職權則不擔責。即橋梁、道路等國有公共設施,因設置、管理欠缺發生的賠償問題,不屬違法行使職權,不應納入國家賠償的范圍。從而排除了公共設施致害的國家賠償責任,而以民事法律中的特殊侵權責任作為審理此類案件的一般原則。主要是適用《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱“《民法通則》”)第一百二十六條“建筑物或者其他設施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的,它的所有人或者管理人應當承擔民事責任,但能夠證明自己沒有過錯的除外?!奔捌浜笞罡呷嗣穹ㄔ骸豆賾諫罄砣松硭鷙ε獬グ訃視梅扇舾晌侍獾慕饈汀罰ㄒ韻錄虺啤啊度松硭鷙ε獬ソ饈汀貳保┑謔酢跋鋁星樾?,適用民法通則第一百二十六條的規定,由所有人或者管理人承擔賠償責任,但能夠證明自己沒有過錯的除外:(一)道路、橋梁、隧道等人工建造的構筑物因維護、管理瑕疵致人損害的;(二)堆放物品滾落、滑落或者堆放物倒塌致人損害的;(三)樹木傾倒、折斷或者果實墜落致人損害的。前款第(一)項情形,因設計、施工缺陷造成損害的,由所有人、管理人與設計、施工者承擔連帶責任?!蓖?,輔以特別法律規定,如《中華人民共和國鐵路法》第五十八條“因鐵路行車事故及其他鐵路運營事故造成人身傷亡的,鐵路運輸企業應當承擔賠償責任?!痹謁痙ㄊ導蟹ㄔ閡捕嘁讕萆鮮齬娑ㄗ鞒讎芯?。

(二)立法爭議

我國將公有公共設施致害納入民事賠償而排除出國家賠償的立法實踐,在學界引起的爭議較多,主要集中在下面四種意見中:

1、私法說

此說支持現有立法,認為公有公共設施致害應納入侵權法范圍,而不應當納入國家賠償法,理由在于:

第一,“對公權力行為的損害后果國家承擔賠償責任,是國家賠償法之所以區別于民事賠償的根本特征?!?⑿而根據國家賠償主權理論,國家賠償只是對違法行使公權力的賠償,公有公共設施的設置、管理的欠缺不屬違法行使職權,不應納入國家賠償的范圍。

第二,我國侵權法可以賠償間接損失和精神損害,而國家賠償法的賠償是有限賠償。

第三,我國侵權法對工作物致害采過錯推定責任,此種責任可以適當限制公有公共設施管理者的責任,從而減輕國家的財政負擔。

反對該觀點的學者則反駁認為,國家對公共設施負有管理、維護的義務,相對人對其信賴,公法上義務不履行就等于違法,既然違法,就應該承擔不利后果,公共設施致害實際上是行政的不作為,是失職行為,自然是違法行為。⒀所以公有公共設施致害也應屬于國家賠償法調整范圍。

2、公法說

此說認為公有公共設施致害應納入國家賠償范圍。行政法專家馬懷德教授曾就此專門撰文論述公有公共設施致害的行政賠償性質,他們的主要理由是:

第一,從現代行政的實質看。隨著現代行政從權力行政轉向服務行政(給付行政),行政活動呈現出多樣性和復雜性,不僅包括行使權力的行政行為,如行政處罰、行政許可,也包括提供服務的行為和行政事實行為,如公有公共設施的設置和維護,提供煤氣、水、電等。所以,國家不僅要對違法行使公權力造成的損害負責賠償,也要對公有公共設施設置、管理未盡到安全注意義務而造成的損害負責賠償。國家賠償法排斥公有公共設施致害賠償既不符合現代行政及救濟的發展趨勢,也不利于受害人獲得賠償。⒁

第二,從公有公共設施設置管理者的法律地位和法律關系來看。在公有公共設施的法律關系中存在三方當事人:所有者(國家或其他依法擁有所有權的主體)、維護者(行政機關或其特許的或法律授權的企業、事業單位、其他組織)、利用者(公民、法人),前二者之間為行政特許或行政合同、行政委托關系,公民與設置管理者之間是利用關系。公有公共設施并不因設置、管理者的性質而改變其自身性質,由此產生的賠償責任不應由設置、管理者承擔,因設置、管理者只是被委托者,由國家選任、受國家監督而實施行為,故他們只能作為賠償義務機關,最終的賠償責任應由所有者及義務負擔者承擔。⒂利用者與設置、管理者之間是公有公共設施利用關系,并不是平等的民事合同關系。⒃適用民法規定不利于?;な芎φ叩暮戲ㄈㄒ?。

《國家賠償法》修改建議稿第7條也曾采納該觀點,規定了公共設施致害的國家賠償責任,具體內容是:“國有并由行政機關管理的公共設施,因設置或者管理缺陷致人損害的,受害人有取得國家賠償的權利?!?SPAN lang=EN-US>

3、折衷說

此說認為公有公共設施致害案件中,受害人可自主選擇是提起民事訴訟實現民事求償還是通過行政訴訟尋求行政賠償。

4、融合說

此說認為隨著公共服務理論的發展和國家賠償能力客觀上的增強,國家賠償和民事賠償逐漸融合在一起,也即國家賠償責任實際上已作為特殊民事侵權責任融入到民事賠償責任體系之中。⒄  

(三)我國《侵權責任法》、《國家賠償法》修正案出臺后的立法精神及理解

2010年,新制定的《侵權責任法》和修改后的《國家賠償法》都將實施。前者專設了第十一章“物件損害責任”,基本涵蓋了公有公共設施致害的內容。后者則在多方爭論后,去掉了原法律對國家機關和國家機關工作人員行使職權“違法性”的要求,確立了包括違法歸責原則和結果歸責原則在內的多元歸責原則,并納入了精神損害賠償項目,但仍未將公有公共設施致害納入賠償范圍。

可見,立法機關雖不再強調國家賠償的違法行政前提,并擴大了賠償項目,為公有公共設施致害納入國家賠償掃除了技術上的重大障礙,但仍認為依照我國現狀尚不適宜馬上將公有公共設施致害納入國家賠償范圍,而僅是通過強化民事法律的相關規定,來降低受害者維權和司法部門操作的難度,屬于一種立法技術上的衡平與妥協。

北京大學法學院憲法行政法學教授沈巋就認為,“這樣的情況政府是在逃避。這種逃避是有制度的原因的,國家賠償法沒有把公有設施導致的損害納入進來,主要是考慮公共設施由相應的部門負責運營。運營過程中相應的部門已經變成了企業,比如說鐵路,原來是鐵道部被認為行政部門,現在都是變成企業化了。企業化了以后認為它在運營中出現的問題應該是承擔民事責任,不用承擔國家賠償責任?!雹?SPAN lang=EN-US>

在我國立法堅持私法說觀點,將公有公共設施致害繼續納入民事法律調整的背景下,本文將立足現狀,圍繞公有公共設施致害的民事侵權責任展開討論。

四、公有公共設施致害的侵權責任

(一)侵權責任存在的理論基礎

公有公共設施致害之所以屬于侵權行為,其民事法律上的理論依據為“安全保障義務”。

所謂安全保障義務就是對特定人的人身、財產負有照顧、?;ひ邐竦娜擻Φ蔽歡ㄐ形蠆晃歡ㄐ形?,以避免侵害他人權益。管理人的安全保障義務是指對公有公共設施負有管理職責的人,如果該設施具有侵害他人的危險,即負有防止他人遭受該設施損害的義務。⒆

安全保障義務的終極來源是民法上的帝王條款——誠實信用原則。自20世紀以來,人們普遍認為,政府與社會公眾之間的關系在行政上是一種服務與合作的關系,在觀念上是一種相互信任的關系。為了管理社會、服務社會,政府無償的向社會提供各種公有公共設施,其提供的行為被推定為具有正當性。社會公眾基于對公共設施管理者的信賴,相信其提供的公有公共設施不會存在基本的安全瑕疵。⒇所以,為了維護社會公眾的信賴利益,作為公共設施提供者的政府通常也應當承擔安全保障義務。(21)

就我國法律來看,公有公共設施致害中的安全保障義務主要是:

1、法定的安全保障義務

《民法通則》第一百二十六條、《侵權責任法》第十一章、《人身損害賠償解釋》第十六條及相關特別法條文,是關于法定化的安全保障義務的規定。

2、一般的安全保障義務

如果公有公共設施不屬于前述法律規定的范圍,那么,公有公共設施的管理人所負擔的義務就屬于一般的安全保障義務,此時,應當適用《侵權責任法》第三十七條、《人身損害賠償解釋》第六條的規定,按照善良管理人的標準進行評判。

而履行安全保障義務的具體方式包括危險預防義務、不安全因素的警告說明義務、危險源的消滅義務、?;ぞ戎邐竦?。

(二)侵權責任主體